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不能够代替革新,财政政策下7个月开始展览

2019-06-13 02:05

中国经济网编者按:今年以来,作为全面深化改革的“先行军”,财税体制改革正按照中央部署坚定不移地向前推进。“营改增”、地方政府债务置换、PPP模式等改革和政策措施亮点频频,与此同时,由于经济增速放缓,下行压力加大,有关“大规模减税”的声音再次出现。针对这些热点问题,中国经济网记者采访了财政部财政科学研究所所长刘尚希。

上半年,积极财政政策定向精准发力,为稳增长和供给侧结构性改革保驾护航,减税增支力度空前。专家指出,今年实际赤字超5万亿元,刺激水平远超2008年。业内预计下半年减税增支的力度有望再加大。

“营改增”不能“为改而改”

不过,专家也指出,和上一轮积极财政政策相比,当前的积极财政政策更多依靠减税,侧重的是收入、降费减税。财政政策正在从总量性的政策转向结构性的政策,从单纯的经济政策转向经济社会的政策。专家建议加快财税改革等系列改革的进程,让政策红利发挥出最大效应。

中国经济网:目前、房地产业、金融业和生活服务业“营改增”工作推进情况如何?有人认为今年全面“营改增”可能会延期?

空前 减税增支力度巨大 赤字超5万亿

刘尚希:应该说改革大的方向是明确的,只是在改革节奏上可能有所调整。“营改增”中剩余行业的推进工作要根据条件,条件成熟了就往前推,条件不具备时也不能硬推。全面“营改增”这项工作不在于是否能按照预定时间完成,关键要看实际效果。

从数据来看,上半年财政支出力度加大。据统计,前五个月,全国一般公共预算支出66528亿元,同比增长13.6%。其中,中央一般公共预算本级支出10220亿元,同比增长3.8%;地方一般公共预算支出56308亿元,同比增长15.6%

当前形势下不能“为改而改”,要避免这种倾向。应当有一个机动灵活的调整机制,出现了新情况、新变化就要适当地调整改革的节奏。前段时间财政部楼继伟部长说“适时”推进“营改增”,就是指在适应当前新的条件下,用新的节奏来推进“营改增”。

保民生成为重点支出方向。数据显示,教育支出867亿元,增长12%;社会保障和就业支出9812亿元,增长14.8%;医疗卫生与计划生育支出5407亿元,增长21.2%;城乡社区支出6520亿元,增长26.5%。

“营改增”工作越往后越复杂,剩下的不动产、服务业,尤其是金融业是非常复杂的,其“营改增”难度非常大。而且这些行业都与当前的“稳增长”以及其他方面的改革密切相关。这种情况下,怎么推进需要考虑周全。

营改增试点5月1日起全面推开,预计这项改革带来的全年减税规模超过5000亿元,也是本届政府成立以来规模最大的一次减税。中国社科院财经战略研究院副 研究员蒋震对《经济参考报》记者表示,盘点上半年财政政策在稳增长方面发挥的作用,首先是“减税”。目前,营改增带来的最大减税效应已经在一些行业显现, 认为增加税负的行业只是基于暂时性判断,毕竟营改增全面推开至今才两个月,仍要观察一段时间。

在方案设计上,考虑让企业税负不增不减,但这是一个宏观概念,涉及具体企业,如建筑业、生活服务业、金融企业可能产生的税负变化是不一样的,很难通过模拟的办法精确预见到,所以这个方面要谨慎。

他指出,从财政支出的角度来看,上半年最主要特点在于更加注重定向性,保民生方面的支出比重和增速都很快,可以说是“集中力量干大事”。更重要的在于财政 支出方式在发生转变,过去财政支出方式主要是无偿性的和普惠性的,现在更多发挥市场和政府的合作,充分发挥市场决定性作用,通过创新机制鼓励市场主体做大 做强提高效率,比如PPP和产业引导基金等都是财政支出方式转变的结果。

千赢官网,置换债可“一箭多雕”

而财政赤字扩大,实际上和减税增支存在必然联系。“短期来看减税带来的财政缺口要通过扩大赤字来弥补,因为税制改革不可能一步到位,所以短期要通过赤字支撑实现税制改革。”蒋震说。

中国经济网:今年分三批将地方政府债务置换额度增至3.2万亿,有人担忧这可能会造成一些负面影响,你怎么看?

中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇指出,赤字率3%实际上只是指一般公共预算里的赤字,就赤字水平而言,还要看看政府性基 金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算这三本账。比如政府基金预算中包括了4000亿元专项债券,还有置换债5.27万亿元,其中今年必须到期置换 的至少3万亿元。这两项加起来就是3.4万亿元,占GDP约5个百分点。除此之外,还有很多其他账面上找不到的赤字。“总体看,当前财政的扩张力度不小, 已经远远超过了2008年至2010年。”他说。

刘尚希:整体来说,置换债是用来解决当前地方面临的流动性风险的。地方流动性风险不仅影响地方政府的财政,也会影响到地方的经济,处理不好影响可能扩散,所以这种流动性风险必须及时化解。当前采取置换债的方式去化解地方政府的流动性风险,我认为是非常高明的。从眼前来看,其作用是“一箭多雕”:对地方政府来说,其流动性风险可以说基本解除了,其融资成本也降下来了,至少省下几百亿;对银行来说,可能其眼前利益有点损失,但资产结构优化了,资产灵活性增强了,在一定意义上,把银行的贷款置换为债券相当于资产证券化。从这些方面来讲,实际上都是有利的。

推手 结构性财政政策助力供给侧改革

有人担心说,这些置换债会不会导致货币发行更多,这就要看具体的管理操作了。目前,央行完全可以在不同情况下设置不同条件来控制,在银行流动性充裕的情况下,不存在导致货币政策进一步扩张的可能性,而且即使有扩张也是可控的。况且在当前形势下,降准、降息也要适度扩大货币供应量,从这方面来讲是不相冲突的。

“对积极财政政策含义要有新的理解。”中国财政科学研究院院长刘尚希指出,当前的积极财政政策,和1998年、2008年的积极财政政策相比,虽然叫法一 样,但含义不同。一是在内涵上,过去的积极财政政策目标是“拉动”增长,现在的积极财政政策目标是“稳住”增长,要拉动经济增长毫无疑问需要财政大规模扩 张,而稳住增长不一定要大规模扩张。当前稳增长的积极财政政策更多作用在结构上。二是在内容上,过去的积极财政政策主要靠投资,侧重的是支出,现在的积极 财政政策更多依靠减税,侧重的是收入、降费减税。三是赤字性质上,以往更多是扩张缺口形成的“扩张性赤字”,当前的赤字更多是因为减收减税形成的“减收性 赤字”,从量上来看没什么区别,但具体的含义不同。

但有一个问题需要注意,就是道德风险的问题。所谓道德风险的问题,就是今年这么做了,明年、后年怎么办?会否一年一年都这么做?这会对地方政府的融资举债行为产生相应的影响。需要把短期和长期结合起来,怎样规划地方政府的融资行为,形成一个有效的地方政府性债务管理制度,监控地方政府债务的风险,我觉得这很重要。

在刘尚希看来,积极财政政策有两个转向:一是从总量性的政策转向结构性的政策;二是积极的财政政策从单纯的经济政策转向经济社会的政策。

从财政部来说,实际上也有中长期的考虑,主要考虑地方政府怎么借、怎么还、怎么用、怎么管“四位一体”,形成一个有效的管理制度,防控政府性债务风险。

具体而言,供给侧改革首先要解决政府的问题,缺乏科学严密的监管体系和高的标准,很难改善供给侧质量及实现有效供给。而政府与社会关系维度,实际上是民生 与发展的关系问题,改善民生是只考虑眼前还是考虑可持续性,对财政政策来说是非常重要的。财政政策在支出标准上尚缺乏整体的考虑,比如说工资和退休费的标 准还有待进一步地科学化。而中央和地方之间的关系也需要进一步协调和完善。

PPP不是一场简单的“恋爱”

从经济社会的政策转向看,财政政策的内涵不仅仅意味着是经济的手段,而是应更加注重人力资本的投资。这体现中国目前发展阶段的重要特征,强调发展的整体性。

中国经济网:当前大力推广PPP模式出现了“叫好不叫座”的现象,原因是什么,该如何化解?

蒋震表示,营改增是供给侧改革的一大亮点,不仅是减税作用,关键在于发挥市场的决定性作用。

刘尚希:PPP实际上是一个精细活,也是一个高难度的事,很难说谁都可以干。要有一个全面深入的认识,还要转变一些观念,理解PPP不仅解决融资的问题,还要解决怎么合作的问题,就是政府与社会资本怎么合作。有人比喻说PPP不是一个恋爱,不是简单地举行一场婚礼,还涉及到今后怎么过日子。在这个项目的生命周期里,要真正实现风险共担、利益共享,对这些问题如果没有一个全面深刻的认识,没有一套有效的办法,长期过日子恐怕会比较困难。

加码 下半年财政政策有望“更积极”

当然,不同行业的PPP项目也是不一样的,涉及现金流多少问题、风险大小问题、利益共享模式问题,这些都需要探索。对于PPP,世界上很多国家尤其发达国家做了很多,而且有些比较成功,但在中国还是一个新生事物,需要加强探索。探索就需要时间,不应急于求成,而是要稳扎稳打,做一个成一个。

在蒋震看来,下半年财政政策的发力点,一是营改增之后,减税效果逐步显现,二是继续增加财政赤字,强化对保民生、稳增长、推进供给侧结构性改革的作用。

对政府来讲,应当搭建平台加强宣传培训,一方面让政府搞明白,另一方面也要让市场和社会资本明白。在当前条件下,还要加强制度建设,比如法律的问题。在依法治国背景下,PPP的风险管理和分歧问题都要依法办事,法律制度就要相应完善。现在有些规章制度可能还存在一些问题,甚至是法律上的障碍,一下子修改法律又来不及,我觉得可以梳理一下哪些方面妨碍了PPP的发展,通过授权的办法来解决。如果法律哪一方面确实产生了妨碍,影响了试点,那么人大常委会就可以在这方面授权。我认为要形成一个有效的、快速的授权机制,这样既能推进改革,同时又不违法。

不过,对于财政政策而言,在收入有限、支出扩大的收支矛盾加剧的背景下,如何腾挪空间,更好发力,无疑是一种考验。

“减税”不能代替改革

财政部数据显示,和13.6%的支出增速相比,一般公共预算收入在前五个月仅增长了8.3%。从目前情况看,经济下行压力仍然存在,后期政策性减收效应还将进一步显现,全国财政收入形势不容乐观,实现全年预算目标需要付出较大努力。

中国经济网:面对低于预期的经济形势,大规模减税的呼声又开始多了起来,你怎么看?

财政部部长楼继伟6月29日在向全国人大作2015中央决算报告时表示,要发挥好积极财政政策的作用。将落实各项减税降费政策,增强企业发展动力。有序推 进地方政府债务置换,帮助地方减轻利息负担,腾出资金补短板。加快资金拨付进度,支持铁路公路等交通基础设施建设,积极推进棚户区和农村危房改造。规范推 广运用PPP模式,着力推进PPP立法,用好1800亿元引导基金,促进更多项目落地。继续支持地方政府和中央企业综合运用兼并重组、债务重组和破产清算 等方式,加快化解钢铁、煤炭行业过剩产能,解决好人员安置问题。

刘尚希:现在的问题不是大规模减税的问题,真正的税负20%出头,并不是很高,加重企业负担的不在于税,而是在其他方面。企业在投资、创业过程中有很多中间商,提高了创业成本和创业门槛。企业要交各种各样的收费,赞助、摊派,各个地方的做法五花八门,有的还很隐蔽。这中间的利益分配秩序实际上是很乱的,涉及一系列制度和政府改革的问题,可能比相对规范的税收负担还要更重,更不确定,更不可预期。据媒体报道,上光伏电站,无论东西部,只要涉及到拿项目,都有中间人存在,即“光伏掮客”,10MW、20MW的项目,中间人收取的费用最初是100—200万元,提高成本0.1—0.2元/瓦,现在达到0.6—0.7元/瓦。这种成本是体制环境造成的,减税也对冲不了。

在高培勇看来,当前关键是要加快改革的进程。以税制改革为例,应该是减间接税、增直接税的过程,但直接税改革还迟迟没有推动。再比如,中央和地方的财政关系的改革,到现在为止,还没有看到一个清晰的改革指向,地方政府没有明确的预期,积极性自然就要受到一定的制约。

现在的问题是要改革,要真正转变政府职能,转移到加强有效的监管和服务上来,为企业、投资者、创业创新者真正提供一个有效的环境。要考虑环境的改善,而不仅仅是“放水养鱼”,如果池塘里有毒,即使放进去水,鱼也会死掉。现在的主要问题不是池塘里没水的问题,而是池塘的生态环境不好。对企业来讲,还没有真正形成一个有利于创业创新的大环境。这要靠深化改革。尽管现在简政放权改革力度很大,但整体看离预期还差很远。而且像光伏项目需要“买路钱”的问题,恰恰说明即使一些权从上面放到下面,也并没有实现政府职能从上到下的转变。这些问题只有通过改革才能解决,而不是说简单地减税就可以化解的。

楼继伟表示,接下来要加快财税体制改革。密切跟踪全面推开营改增试点运行情况,加强对企业的指导和服务,及时解决改革中遇到的问题,确保所有行业税负只减 不增。落实中央和地方增值税收入划分过渡方案,保持现有财力格局总体稳定,充分调动地方积极性。推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,出台改革指导 意见,并选取部分领域率先启动改革试点。进一步加强专项转移支付清理整合和统筹使用。加大对财政困难县的基本财力保障力度,推动完善省以下财政体制。组织 实施资源税总体改革及水资源税试点,配合做好环境保护税、关税等立法工作。

减税还要考虑到财政的承受能力,还要提供更多的公共服务。现在刚性支出越来越多,是不是可以通过赤字的办法来解决?当然搞赤字、搞债务还有一定空间,但赤字、债务上去很容易,下来就非常困难。一旦引发财政危机,恐怕就会导致经济危机。要考虑到这个问题,不能以拉弗曲线来考虑所谓的减税政策,拉弗曲线无非是说征税要适度,但什么才是适度,什么是不适度?不是说税负越轻企业发展越好,从我国现有的情况来看,体制环境的改善比减税更加重要,要先给鱼儿生存的环境“消毒”,而不是忙着先放水。泛泛地地说改革与减税并行,不分主次、先后,并无实质意义。

实际上,现在地方已经通过五花八门的方式去变相减税了。地方招商引资时,土地收入给你一块,有的工业用地甚至是零地价,还有的实行“先征后返”,而且有些政策原来准备要清理的,现在地方可以继续用。从这点来看,企业的实际税负可能比我们名义上看到的要轻。不同的企业、不同的行业也不一样,不能老从困难的角度去实行减税政策,那样结构调整就没有希望。企业正是因为有困难有压力才去转型升级,稍微遇到一点困难就减税了,就没有压力和动力去转型升级,结构调整就会受阻。

我主张结构性减税,而不是全面大规模减税。结构性减税是有必要的,有针对性地去减税,而不是全面大规模减税。针对所有的企业减税,一批本来要淘汰的企业又能活下来,可能眼前有利于稳增长,但对长远来说,结构性问题可能会越来越严重。过去这方面的教训十分深刻,应当吸取。

结构性减税,一个是针对创新转型、新业态、高新技术、企业研发,比如加速折旧、员工培训费用可以更多计入税前成本,这些政策已经有了,有的可以加大力度。再一个是针对小微企业,小微企业减税的力度已经加大了,营业税、增值税的起征点提高,所得税减税力度也加大了。对小微企业还应当加大减税力度,因为它减税成本小、效应大。所谓成本小,是因为小微企业在整个税收中比重不大,对财政的影响不大。效应大指的是它涉及面广,大量的小微企业都可以受益,等于降低大众创业创新的门槛,具有杠杆效应。而对于大企业来说,减个几百万也没什么意义,也只是杯水车薪。针对那些产能严重过剩的企业,减税也救活不了,必须调整。

全面减税当然简单了,而结构性减税就复杂得多,全面减税是一个偷懒的办法。现在要搞清楚,是税给企业带来的负担重,是体制环境带来的成本高,还是非税方面造成的成本高,不能只抓一点不及其余。其他方面不去改革,减了税可能又被其他类似于掮客的人刮去。减税替代不了改革,改革应挺在前面,这个顺序不能颠倒。把全面减税视为改革,显然是混淆了政策与改革的区别。

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