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关于农村土地的诸多内容,征地范围将缩小

2019-06-14 00:16

◎看点一

1978年前

《决定》第11条提出:建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

农村土地实行集体土地所有制,建设用地流转有限

解读

1978年-1988年

《决定》中明确阐释的“建立城乡统一的建设用地市场”,这在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中也有类似表述:逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

土地使用制度改革开始,集体建设用地流转逐步松动

与之对比可以发现,这次的《决定》将“逐步”二字删除,直接表述为“建立城乡统一的建设用地市场”,另外将集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价明确,而不是“享有平等权益”。

1988年4月

有关专家分析指出,建立城乡统一的建设用地市场,明确的范围是“农村集体经营性建设用地”,实际上是把宅基地剔除在外。今后,农村建设用地可以入市,这意味着征地将越来越少,而土地交易越来越多。农民拿着手里的地可以平等买卖,而不是政府来征地。这自然就保障了农民的收益和财产权益。

《宪法修正案》规定土地使用权可以依法转让

也有专家认为,建立城乡统一的建设用地市场,农村集体建设土地入市是未来的必然趋势,但前提是须明确产权主体及权益分配机制,防止公权力侵占。

1999年11月

◎看点二

安徽芜湖市成为第一个集体建设用地流转试点

《决定》第20条提出:加快构建新型农业经营体系。坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业生产化经营。

2005年

解读

广东省允许集体建设用地可以上市流转,但不得用于房地产开发

土地承包经营权流转是实现土地适度规模经营和农业现代化的重要前提条件。土地承包经营权放开的程度,与经济社会发展紧密联系,透过对土地承包经营权的认识,可以体会到党中央对“三农”工作的正确把握。

2007年

十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求:加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。

国办发文,禁止擅自扩大建设用地的规模,非法将农民集体所有土地转为国有土地

今年的中央一号文件更是提出:坚持依法自愿有偿原则,引导农村土地承包经营权有序流转,鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转,发展多种形式的适度规模经营。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作,妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题,为土地承包经营权流转创造条件。

习近平:城乡差距拉大趋势未扭转

专家认为,此次《决定》中关于土地承包经营权的提法,一方面是让农民通过土地获取更多收益,另一方面也是通过土地流转来助推农业规模经营,推动现代农业的进一步发展。

城乡发展不平衡不协调,是我国经济社会发展存在的突出矛盾。改革开放以来,城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题,必须推进城乡发展一体化。

◎看点三

国土部官员:

《决定》第21条提出:赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

征地、流转等问题进入整体突破期

解读

国土资源部土地争议调处事务中心主任孙英辉接受记者专访时说,随着《决定》出台,建立城乡统一建设用地市场已不是“要不要”的问题,而是怎么依法实践的问题。强调“建立城乡统一的建设用地市场”,“赋予农民更多财产权利”,使环环相扣的征地制度改革、集体建设用地流转、不动产统一登记等问题进入整体突破期。要解放思想,顶层设计与基层实践结合,赋权于民,使农民以产权保生存、以产权谋发展,从农村突破,向城乡一体化总目标迈进。

在农民享有的法定财产权利中,土地是其最主要的要素。但是跟农民有关的农村集体土地中,农民的用益物权长期得不到保障。

要加快确权,保障权益

《物权法》规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利;国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,单位、个人依法可以占有、使用和收益。”这也就是说,农民除了对自己的承包地和宅基地享有用益物权外,对村集体的资产,农民也享有相应的权利。

中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英对记者说,《决定》强调城乡一体化、城乡平等。赋予农民更多财产权利,主要是土地财产权,包括抵押、处置及最根本的交易权。要加快确权,保障权益。整体性改革有系统性要求,离不开配套。希望扭转单兵突进局面,完善配套,在耕地红线、生态红线之下,使农村再次成为中国改革的热土。

但由于多种原因,长期以来农民并没有充分有效享有这些权利。比如村民脱离村组织成为城市居民,但对于村集体企业的股份资产,很难有偿退出。而这次《决定》对于这项内容的提出,充分保障了农民集体经济组织成员的权利,强调了农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。

征地改革单靠地方已不能完成

专业人士分析认为,《决定》提出的“有偿退出”,退出就意味着买卖,这里的集体资产卖给谁,是一个问题。如果村集体的资产包括集体土地,就不能卖给集体以外的人。

中国土地勘测规划院院长郑凌志认为,征地制度改革、集体建设用地流转等,单靠地方政府推动已不能完成。缩小征地范围,让农民获得更多财产性收入,建立城乡统一的建设用地市场等,涉及土地收益分配格局调整,关系经济发展方式、经济发展模式、中央与地方关系等各层面。今后完善征地制度,提高农民在土地增值中的分配比例;在严格用途管制下,允许农民或集体经济组织参与城镇经营型项目开发;制定集体建设用地流转收益分配办法,合理确定中央、地方、集体、个人收益比例,激活各方面积极性,可能成为改革探索的新热点。

◎看点四

征地范围将缩小

《决定》第21条提出,保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

《决定》指出,城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍,要让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

解读

土地承包经营权可在市场上流转

对于农民来说,宅基地是一种特殊的用益物权载体。但是,由于相关法律及体制的限制,宅基地上的住房财产权不能得到抵押、担保、转让等。比如,一些相关法律提出,宅基地只限于本村集体内流转,外村及城市人不得购买本村宅基地,这就限制了农民住房财产的有效保障。

《决定》提出,坚持农村土地集体所有权,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。

业内专家分析认为,《决定》中提出“保障农户宅基地用益物权”,意味着将修订相关法律法规,有可能打破宅基地的流转限制。同时,《决定》中提出的“推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”,这里的用词为“农民住房”,不是“宅基地”,也是将宅基地剔除在外,说明农民可对宅基地上的住房享有相关财产权利。

农民可拿集体资产股份抵押担保

专业人士同时指出,按照《物权法》规定,农民对于宅基地上的住房实际上本来就享有用益物权的“收益”权利,另外,对于宅基地上的住房也享有继承权。但由于农民宅基地的特殊性,问题就变得特殊起来了。所以《决定》也提到,“选择若干试点”“慎重稳妥”。

赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

减少非公益性用地划拨

建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

进城落户农民纳入住房保障体系

《决定》指出,要推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

小城市落户限制全面放开

要创新人口管理,加快户籍制度改革,全面放开建制镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模。

农民进城落户原有社保可转进城

稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系,在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,从严合理供给城市建设用地,提高城市土地利用率。

具备行政区划调整条件的县可有序改市

推进城市建设管理创新。建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。完善设市标准,严格审批程序,对具备行政区划调整条件的县可有序改市。对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。建立和完善跨区域城市发展协调机制。

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